Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования. Аренда государственных и муниципальных земельных участков. Эти и другие вопросы земельного регулирования по-прежнему остаются одними из самых насущных. Гость нашей рубрики сегодня — авторитетный эксперт из Москвы ПОВЕТКИНА Елена Леонидовна, главный консультант Управления частного права Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, магистр частного права. Мы обсудили основные проблемные вопросы, которые возникают в процессе реализации норм действующего земельного законодательства, с учетом арбитражной практики.

— Елена Леонидовна, предлагаю начать наш разговор. Расскажите, пожалуйста, о переоформлении права постоянного бессрочного пользования и о приватизации земельных участков. На какие моменты следует обратить внимание?

— В последнее время в арбитражной практике применительно к переоформлению права постоянного бессрочного пользования (далее — ППБП) прослеживается отграничение этого режима приобретения права собственности на земельные участки от приобретение соответствующего права на основании статьи 36 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ). Напомню, вводный закон к ЗК РФ говорит о том, что обладатели ППБП имеют право приобрести соответствующий земельный участок в аренду или в собственность в порядке, предусмотренном статьей 36 ЗК РФ. В судебной практике уже давно возник вопрос: означает ли это отсылка к этой статье, ко всем перечисленным в ней условиям, или всё-таки переоформление ППБП подчиняется несколько другим правилам? Президиум ВАС РФ выразил свою позицию: переоформление ППБП и приобретение права по статье 36 ЗК РФ схожи лишь в отношении порядка осуществления действий, связанных с приобретением такого права, но различаются по основаниям приобретения такого права. Итак, статья 36 ЗК РФ связывает возможность приобретения права на земельный участок с наличием здания/строения/сооружения, в то время как ППБП представляет собой вещное гражданское право, существование и осуществление которого действующее гражданское законодательство не ставит под условие наличия на земельном участке зданий/строений/сооружений, принадлежащих лицу, обладающему таким правом. Несмотря на то что процедура предоставления прав на земельные участки одинакова, еще постановления Президиума ВАС РФ № 14711/05 от 21 марта 2006 года и  № 8155/10 от 14 декабря 2010 года обозначили такую позицию: речь идет о разных основаниях приобретения прав на государственные и муниципальные земельные участки . В связи с этим отсутствие на участке, принадлежащем тому или иному лицу объекта недвижимости, не может служить препятствием для переоформления ППБП на право собственности, то есть, выражаясь более правильно, приобретения обладателем ППБП соответствующего земельного участка в собственность. В то же время сама статья 36 ЗК РФ говорит, что именно наличие зданий/строений/сооружений является тем условием, которое позволяет претендовать на земельные участки.

Такой подход обуславливает различие в практике ВАС РФ по вопросу о праве собственника объекта незавершенного строительства приобрести в собственность земельный участок под таким объектом в тех ситуациях, когда такому собственнику одновременно принадлежит ППБП на соответствующий земельный участок и когда он, например, получил этот участок в аренду под застройку. В постановлениях № 8985/08 от 23 декабря 2008 года и № 14880/10 от 1 марта 2011 года Президиум ВАС РФ высказал следующую позицию: если на земельном участке находится объект незавершенного строительства, то его собственник по общему правилу не может на основании статьи 36 ЗК РФ потребовать передачи ему этого земельного участка в собственность. Таким образом, статья 36 ЗК РФ начинает связываться не только с нахождением какого-то объекта на земельном участке, но и с возможностью его эксплуатации по назначению. Пока объект не достроен, он не может эксплуатироваться как здание/строение/сооружение. Поэтому собственник до окончания строительства и ввода в эксплуатацию такого объекта (которые, следует учитывать, еще не известно, состоятся или нет) имеет лишь исключительное право на аренду участка, но не вправе стать его собственником. В то же время ППБП может быть переоформлено, потому что самостоятельный характер этого права как основания владения земельным участком обуславливает исключение из общего правила статьи 36 ЗК РФ (в этом значении ППБП проявляется как гражданское право на земельные участки, не связанные со строительством какого-либо объекта).

Аналогично развивается практика и в отношении разрушенных объектов. Если на участке когда-то находились постройки, но на данный момент их фактически не существует, в том числе когда они имеют некоторую степень сохранности, то ситуация может быть решена по аналогии. То лицо, которое арендует такой земельный участок или имеет в собственности разрушенный объект, не может претендовать на приобретение такого земельного участка в собственность. Подобная позиция была высказана в Постановлении Президиума ВАС РФ № 6811/09 от 1 декабря 2009 года. Однако разрушение объекта недвижимости не препятствует переоформлению ППБП. Хотя Президиум ВАС РФ подобной позиции пока не высказывал, она логически вытекает из ранее сформированных правовых позиций по вопросу о переоформлении ППБП на незастроенный участок и на участок с не завершенным строительством объектом.

Остатки имевшейся, видимо, в нашем правопорядке ранее (до ГК РФ) связи ППБП со строительством на земельном участке проявляются в статье 39 ЗК РФ. Если на земельном участке, который принадлежит тому или иному лицу на праве ППБП, принадлежащие ему объекты недвижимости разрушаются вследствие естественных причин: пожара, стихийных бедствий, ветхости, — право на земельный участок, согласно статье 39 ЗК РФ, сохраняется при условии, что такое лицо приступит к их восстановлению (строительству новых) в течение трех лет. Невыполнение этого условия является основанием для прекращения ППБП. Однако, как представляется, данное условие не следует рассматривать как отменительное условие существования ППБП. Было бы неправильно считать, что ограниченное вещное право прекращается автоматически. У нас есть общий порядок прекращения ППБП, описанный статьей 45 ЗК РФ, где говорится: прекращение этого права, в том числе и в связи с нарушениями, допущенными обладателями до этого права, может происходить по общему правилу только на основании решения суда. Пока ППБП прекращено: компетентный орган собственника земельного участка — публично-правового образования не вышел с соответствующим требованием в суд и суд не удовлетворил такого требования, ППБП сохраняется, даже если объекты разрушены, прошло более трех лет и лицо не приступило к их восстановлению. Таким образом, в статье 39 ЗК РФ речь идет о еще одном основании для прекращения ППБП, а не описывается ситуация, когда оно прекращается автоматически в силу закона. И пока оно не прекращено, земельный участок может быть приобретен обладателем ППБП в собственность.

Определенные различия в рассматриваемых режимах приобретения прав на государственные и муниципальные земельные участки можно проследить в вопросе о размерах приобретаемых земельных участках, хотя Президиум ВАС пока определенных правовых позиций здесь не высказывал. Если право на участок приобретается на основании статьи 36 ЗК РФ и кадастровый учет земельного участка не осуществлен или его границы не установлены (соответствующие сведения отсутствуют в кадастре недвижимости), как  указано в пункте 7 статьи 36 ЗК РФ, площадь и границы земельного участка, на который приобретается право, определяются по правилам, установленным в этом пункте. Согласно данной норме земельный участок и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Но в то же время важно обратить внимание на то, что судебная практика применения статьи 36 ЗК РФ двигается в направлении применения ее совместно со статьей 33 ЗК РФ, которая указывает на нормативы отвода земельных участков для определенных нужд. Тем самым суды зачастую возлагают на лицо, претендующее на получение земельного участка в собственность, бремя доказывания площади земельного участка, необходимого для использования здания. Президиум ВАС РФ косвенно поддержал эту позицию в некоторых делах, ссылаясь на статью 33 ЗК РФ при применении статьи 36 ЗК РФ. Но я хотела бы обратить внимание на то, что всё-таки в статье 36 ЗК РФ есть специальные нормы, определяющие, каким образом должна быть определена площадь и границы земельного участка. В силу пункта 7 статьи 36 ЗК РФ получается, что только тогда можно ставить вопрос об определении границ и площади земельного участка, когда земельный участок или вовсе не поставлен на кадастровый учет, или поставлен на такой учет без соответствующего требованиям законодательства о кадастре недвижимости описания границ, что может иметь место в отношении ранее учтенных земельных участках, о которых говорится в статье 45 Закона о кадастре недвижимости.

Обозначенная тенденция арбитражной практики обусловлена, на мой взгляд, тем, что статья 36 ЗК РФ не делает разницы между земельными участками, предназначенными по своей сущности к застройке. По моему мнению, предназначенными прежде всего и главным образом для застройки следует считать земельные участки, находящиеся в границах населенных пунктов: любой земельный участок, находящийся в границах населенных пунктов, по общему правилу предназначен для застройки — в этом смысл данной категории земель. Земельные участки же других категорий, по крайней мере таких, как сельскохозяйственные, лесные, особо охраняемых природных территорий, предназначены для использования, эксплуатации их природных свойств и качеств. И застройка таких участков может иметь место лишь в связи с такой эксплуатацией, может лишь обеспечивать основное предназначение соответствующих участков. Простая вытекающая из этого мысль: когда дело касается земельных участков населенных пунктов, главной вещью в связке «здание, строение, сооружение — земельный участок» являются первые; когда речь идет об участках, не предназначенных в основном для застройки, — главная вещь — земельный участок. Если в первом случае справедливо, что участок следует судьбе здания, то во втором — нет.  

Если посмотреть на дела, в которых впервые статья 36 ЗК РФ стала применяться вместе со статьей 33 ЗК РФ, мы увидим, что это дела, где суды не усматривали явное превышение площади поставленного на кадастровый учет земельного участка над площадью объекта недвижимости, находящегося на нем.

Хочу также обратить внимание, что согласно буквальному тексту закона применение статьи 33 ЗК РФ в действительности требует статьи 36 ЗК РФ, а у статьи 35 ЗК РФ предмет регулирования  несколько иной. Она регулирует отношения, связанные с переходом права на земельные участки при продаже зданий/строений/сооружений, расположенных на участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности.

Что касается определения площади и границ земельного участка при переоформлении ППБП, то из системного толкования пункта 2.6 статьи 3 Вводного закона к ЗК РФ, статьи 19 Закона о регистрации прав на недвижимость, пункта 6 Перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок, утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 13.09.2011 г. № 475, а также законодательства о кадастре недвижимости следует, что межевание, установление границ такого земельного участка для приобретения его в собственность не является обязательным.

Дело в том, что в статье 19 Закона о регистрации прав на недвижимость определено: если сведения о границе земельного участка отсутствуют или пересекаются с границами другого земельного участка, государственная регистрация должна быть приостановлена. Если основания для приостановления не ликвидированы в определенный срок, то будет отказано в госрегистрации. Но здесь важно, что в статье 19 перечислены исключения из этого общего правила, в число которых входит и случай переоформления ППБП. Таким образом, если дело касается заключения договора купли-продажи или аренды при переоформлении ППБП, отсутствие описания границ не препятствует проведению процедуры регистрации перехода права собственности, регистрации аренды на такой земельный участок. В поддержку этого правила пункт 2.6 статьи 3 Вводного закона к ЗК РФ  указывает на то, что невозможность получения кадастрового паспорта земельного участка из-за отсутствия сведений о его границах не является препятствием для принятия решения о предоставлении земельного участка и заключения договора купли-продажи или договора аренды, а в пункте 6 Перечня указывается, что вместо кадастрового паспорта обладатель ППБП может представить лишь кадастровую выписку. Выписка же, согласно правилам Закона о государственном кадастре недвижимости, выдается тогда, когда в кадастре сведения о границах земельного участка отсутствуют.

— А что в связи с этим вы можете сказать по поводу аренды государственных и муниципальных земельных участков?